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白重恩:最好的产业政策是改善营商环境,不是向企业直接提供资源 | 教授观点




企业的发展与营商环境密切相关,打造好的营商环境,就是解决企业发展中的重大问题。近年来,中国作为营商环境改善最显著的经济体之一,在促进企业竞争中性方面做了很多努力,但是与美国、韩国等发达国家相比还有很大差距。

企业发展到底需要怎样的营商环境?产业政策如何实施会更有利于经济发展?搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第80期,搜狐财经就此对话了清华经管学院院长、弗里曼讲席教授白重恩。


白重恩:最好的产业政策是改善营商环境,不是向企业直接提供资源 | 教授观点


问答实录


Q

搜狐财经:“特惠模式”回答了过去中国经济在营商环境不完美时取得高速发展的原因,随着中国经济的不断发展,您认为特惠模式发生了哪些改变?从制度经济学角度来看,特惠模式的存在带来了哪些挑战?

白重恩:中国的营商环境还不够完善,企业在运营中会遇到各种各样的问题。比如,几个部门同时管一件事,每个部门的规则单独看没问题,但是放到一起,相互之间可能就有冲突。

举个例子,一个外商企业来华投资项目,按照外汇管理的规定,项目结束清算后,它可以把投资收益转回国,但是需要提供纳税证明。2018年之前我国有两个征税部门,国税局和地税局。

在这个情况下,银行要求企业提供完整的两张纳税证明,但是企业获得国税局的纳税证明,需要把地税局的证明留在国税局,所以企业到银行时,只能提供一张证明。

从这个案例来看,每一个的要求都很合理,但是放到一起,就是一个不可能完成的任务。

过去企业遇到这种完全按照规章制度解决不了的问题时,可能某个政府部门或相关人员会出面协调帮助解决,我们把它叫做特惠模式。

为了让特惠模式能够成功,各级政府首先要决定,帮谁不帮谁,如果地方政府选对了企业,就能促进当地经济的发展。

在经济发展初期,我们大概知道哪些企业对经济发展比较重要,但随着经济发展水平越来越高,跟着别人走的阶段快要结束了,再选对就变得更加困难。而且伴随着中国经济从高速度增长向高质量发展转变,特惠制度的效能没有以前好了。

其次,在特惠模式下,可能会出现一些不规范的行为,而现在市场对不规范行为的容忍度更低,一定程度上影响了特惠制度的运行。

另外,即便有时候政府选对了企业,如果扶持力度过大,往往会造成企业的过度发展,形成产能过剩。在经济发展初期,经济增长很快,产能过剩问题可以很快被消化,但随着经济增长速度变慢,产能过剩消化起来会更加困难。

所以需要让市场来决定,哪些企业会成功,哪些企业不会成功。

Q

搜狐财经:伴随着特惠模式的局限性越来越大,您认为通过地方政府之间的竞争可以促进特惠模式的改变吗?

白重恩:如果地方政府改善营商环境的动力足够强,在一定程度上,地方政府之间的竞争可以促进这一模式的改善。但是改善营商环境不是一蹴而就的事,不一定想做就能做到,尤其是有一些规章制度,不完全是地方政府说了算。

比如,知识产权的保护。只在本地保护知识产权不一定有用。如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权,甲地的地方政府不一定有精力来保护乙地的知识产权,在这种情况下,地方竞争不仅不会解决这个问题,甚至会加剧该问题。


Q

搜狐财经:如果要促进地方之间的竞争,您觉得可以采取哪些措施?

白重恩:希望地方之间的竞争朝着全面改善营商环境的方向去做,这不仅要靠地方政府,还要有更好的顶层设计,需要中央机构来帮助改善。

比如,要有一个全国普遍适用的、且能够强有力实施的保护知识产权的法律法规,让地方利益不要在知识产权的营商环境改善中起到阻碍作用。

制度环境要有普遍改善是一件很困难的事,因为在制度环境中,很多部门都会制定法律法规,而且是从完成自己职责的角度去思考,不一定特别全面,这可能会造成部门间的制度冲突或是意见不一致,甚至互相推诿的情形,这时候企业就很难受。

所以顶层设计说起来容易,做起来比较难,因此地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供一站式服务,帮助企业解决营商环境中遇到的问题,让企业不需要和多个部门打交道。

企业没有能力来协调不同部门之间的冲突,如果企业跟多个部门协调,企业处于非常弱势的地位。但是如果有一个部门,我们赋予它比较大的权力,来负责协调其它部门之间的矛盾,这比企业自己去做要有利得多。


Q

搜狐财经:预期我们什么时候可能会出现这个部门?

白重恩:条例发布和具体实施还有距离,而且条例中并没有强制规定,只是说可以设立这样一个部门。

如果我们上上下下都认识到该措施的重要性,推动力度就会大一些。我现在想做的工作是希望跟大家形成共识,更大力度来推动这样的措施。

Q

搜狐财经:在特惠模式下,政府力度太大往往会造成产能过剩,您觉得今天政府如何把握特惠制度下的产业政策?

白重恩:产业政策更重要的是看实际运行的结果。如果产业政策是促进竞争的,所有企业都能享受,这种产业政策的效果可能比较好;如果产业政策只为一部分企业提供支持,造成不平等的竞争,这种产业政策可能效果不是很好。

未来可能需要更多普惠的产业政策。

如果在行业发展初期,政府给予了企业支持,当未来出现产能过剩的时候,企业是否还能够持续地得到扶持?

理论上为解决产能过剩的问题,需要低效率的提供者退出来维持市场的供需平衡。然而在实践中,各级政府不愿意看到自己扶持的企业是失败的,所以即便过剩也会持续支持。所以我们在用产业政策时要特别谨慎。

我认为,当产业链涉及国家经济安全时,有一些产品掌握在个别外国供应商手中,形成卡脖子的现象时,我们可能要实行一些产业政策。但是在实行的过程中,要尽量地让它是普惠的,不要只盯着几家企业。

更聪明的产业政策是选一些对经济发展很重要,也能帮助解决卡脖子问题的重点行业,然后集中精力解决这些重点行业的营商环境问题。

这样的产业政策不是由政府来选优劣,而是由市场来进行优胜劣汰。另外,政府做的是改善营商环境,而不是给企业提供资源。改善环境不伤害任何人,而政府给某些企业提供资源,就会造成企业之间资源配置的低效率。

所以产业政策最好的形式是改善产业的营商环境,而不是给予企业财务或者其它资源上的扶持。

Q

搜狐财经:如何去促进公平竞争,实现竞争中性?

白重恩:竞争中性强调所有的企业在获得资源、获得做生意的机会方面是公平的,这时候市场配置资源的效率会较高。

但是也有难处,比如金融机构给企业提供资金时,会不会对民营企业和国有企业区别对待?

政策没有要求它区别对待,但在实际执行过程中,银行贷款出现坏账问责时,如果问责不平等,民营企业贷款出现坏账问责较重的话,就可能会引导银行不愿意给民营企业贷款。

所以整个体系都要求所有制中性,可能就能实现竞争中性,这还需要做很大的努力。

Q

搜狐财经:2019年年底特斯拉上海工厂的交付,其背后涉及中国政府给予的补贴以及土地和税收优惠,您怎么看?

白重恩:扩大开放不仅仅是贸易上的开放,还有投资方面的开放,吸引更多的外资企业到中国投资。

在中美贸易冲突的大背景下,吸引特斯拉这样的大企业到中国来投资有其象征性意义。我们需要有一个能引起大家关注的成功的外资企业来华投资的案例,所以给它补助、提供优惠。

外资企业的进入可能会给国内企业带来挑战,但是我们也希望更大的开放,让外资企业更多的进来,促进国内外企业的竞争发展。

而国内企业的规模较小,获得资金有难处。怎么让国内企业克服竞争中的不利情况,跟全球企业公平竞争,这非常重要。所以在吸引外资的时候,也要考虑国内的营商环境,让国内的企业能够保持公平竞争。

Q

搜狐财经:根据世界银行的统计,过去几年我国的营商环境奇迹般地从90多名提高到30名左右,您认为我国营商环境现在还存在哪些问题?

白重恩:首先要对世行发布的营商环境指标有一个客观认识,该指标是基于北京和上海两个城市的情况评价得出的;其次它是基于如果每个人都照章办事的解决办法,对外资企业来华投资更有参考意义。

但对国内企业来说,特事特办也是一种解决问题的办法。

过去几年,我们的营商环境有了很大改善,比如开办企业的手续更加便捷。但是在世行指标中,有一项排序不仅没有向前移,反而有所落后了,就是获得信贷。

理解该现象有几方面:第一,这是一个相对值,如果其它国家获得信贷的环境改善了,我们的环境没有改善,那么排序就会向后落。

第二,获得信贷跟整个金融体制有关系。我们的整个金融体制对支持政府主导的项目来说非常有效率,所以改革开放初期,我们的基础设施建设发展水平非常好。但是现阶段我们需要更多的创新型企业。

这种创新往往事先很难选择谁会成功,谁不会成功,需要通过市场的优胜劣汰来选择。

经济学家熊彼特曾提出一个概念,叫创造性毁灭。他表示,为了让有创造力的企业发展地更快,就要淘汰创造性弱的企业,给创造性强的企业腾出空间,让它更好的发展。当前阶段,很重要的一个要求就是让“创造性毁灭”起更大作用。

Q

搜狐财经:其根本性原因是金融体系的变化吗?

白重恩:创造性毁灭要求金融体系不仅仅支持政府的项目,而是要支持更多的企业,让他们都有机会参与进来。在我们的金融体系中,企业获得外部资金最主要的渠道是银行,而银行贷款不是支持创新型企业最好的方式。所以在这方面,我们的金融体系做得不够。

为了让创新型的企业、有一定风险的企业获得资金,需要对金融体系做改变。让金融机构能够更好地帮助企业分担风险,给有一定风险的企业提供资金,这是我们的需要,但是实现这个转变,还需要做很多努力。

Q

搜狐财经&经济杂志:如果要想让企业更切实地感受到营商环境的改变,您觉得可以从哪些指标进行改善?

白重恩:指标只是一个方面,不管什么样的指标,都不一定全面,有的指标也不一定能够完全反映现实。

比如,企业的主观感受。只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利,穿鞋子的人就知道鞋子是不是舒服,我们需要做的是在政策制定和对政策进行评估的过程中,更加重视企业的主观感受和社会公众的主观感受。

怎么让企业在政策制定及评估中有更大的话语权,是我们现在面临的挑战。在具体的落实中,我觉得行业协会可以起到更大作用。

Q

搜狐财经:怎么从结构方面去看待中国的营商环境?如果营商环境的满分10分,您对中国的营商环境怎么评估?

白重恩:从结构性的改变来看,除了北京和上海两个城市外,其它地区也要做同样的努力。在世行的十个指标中,我们现在做得不是很好的指标是获得信贷,所以我们要在金融体系的改革中做更大努力,让企业更容易获得信贷。

值得注意的是,很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策的影响,对企业来说,政策稳定性非常重要,如果政策不稳定,企业就没有一个稳定的预期。

二是产权是不是保险的。世界银行强调对小股东的保护,但在发展中国家、新兴经济体中,对整个企业的产权保护可能比对小股东的保护更加重要。

三是市场准入方面的障碍。世行的数据来自准入门槛比较低的行业。

四是人才环境没有得到反映。我们能不能有一个良好的促进人才流动的机制,也是需要努力的。

Q

搜狐财经:在营商环境条例中,哪一条会对企业和经济发展产生比较具有实质性的影响?

白重恩:都很重要。我希望强调三方面,一是一站式服务;二是更加关注市场主体的主观感受;三是认识到改善营商环境是一个非常艰难的过程。


建议找一些重点行业,就像我刚才谈到产业政策的时候,把产业政策的体现方式从过去给企业补助、提供资源,变成改善特定产业的营商环境。因为我们的能力有限,先集中精力把重点行业的营商环境做好,再逐渐推广,这可能更加切实可行。


只要我们认识到营商环境的重要性,并对现在的差距有比较充分的认识,就能够不断地去改善营商环境。虽然过去几年我们做了很大的努力,但考虑到营商环境的现状,我们还有很大的空间。


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教授简介


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白重恩

清华经管学院弗里曼讲席教授、院长


清华大学经济管理学院弗里曼讲席教授、院长,清华大学中国财政税收研究所所长。美国加州大学圣地亚哥校区数学博士、哈佛大学经济学博士。研究领域为制度经济学、经济增长和发展、公共经济学、金融、公司治理以及中国经济。


目前担任全国政协委员、“十四五”国家发展规划专家委员会专家委员、中国经济50人论坛成员、中国金融40人论坛成员、中国信息百人会成员、国际经济学会执行委员会成员以及亚洲开发银行学院顾问委员会委员。曾任中国人民银行货币政策委员会成员、布鲁金斯学会非驻会(non-resident )高级研究员。曾挂任北京市国有资产经营有限责任公司副总裁。  


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内容来源:公众号“搜狐智库”


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